Tuy nhiên, các vụ việc khiếu nại hành vi hành chính là khó khăn so với khiếu nại quyết định hành chính. Đặc biệt, hành vi “im lặng” của cơ quan hành chính nhà nước trước yêu cầu giải quyết công việc của người dân trong nhiều trường hợp gây ảnh hưởng tới quyền lợi hợp pháp của công dân, khiến người dân bức xúc và muốn được khiếu nại nhưng còn thiếu cơ chế để thực hiện.

Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 xác định hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính nhưng chỉ bao gồm “hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan  hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Đến Luật Khiếu nại năm 2011, hành vi hành chính được xác định là “hành vi của cơ quan  hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan  hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Như vậy, cho tới Luật Khiếu nại năm 2011, phạm vi đối tượng của khiếu nại hành chính đối với hành vi hành chính mới mở rộng sang cả hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan  hành chính nhà nước.

Việc Luật Khiếu nại năm 2011 bổ sung hành vi “không thực hiện nhiệm vụ, công vụ” vào phạm vi đối tượng khiếu nại là đảm bảo thống nhất với các quy định của pháp luật về tố tụng hành chính, khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính năm 1996 cho đến Luật Tố tụng hành chính năm 2010, 2015 đều xác định hành vi hành chính bao gồm cả hành vi thực hiện và không thực hiện nhiệm vụ, công vụ, trong đó: Khoản 2, Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính năm 1996 quy định hành vi hành chính là hành vi thực hiện hoặc không thực hiện công vụ của cán bộ, viên chức nhà nước, Khoản 2, Điều 4 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 quy định hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật, Khoản 3, Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cũng xác định hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Việc Luật Khiếu nại năm 2011 mở rộng phạm vi đối tượng của khiếu nại hành chính sang hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan hành chính nhà nước không chỉ phù hợp với các văn bản kể trên mà còn cho phép người dân có nhiều cơ hội hơn trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp, không chỉ có thể phản ứng lại các hành vi làm không đúng hoặc làm trái quy định mà còn có thể phản ứng lại hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan hành chính nhà nước trước các yêu cầu, đề nghị giải quyết công việc của người dân.

Hành vi “im lặng” của cơ quan hành chính nhà nước trước các yêu cầu, đề nghị giải quyết công việc hợp pháp của tổ chức, cá nhân chính là một dạng của hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, các quy định của pháp luật liên quan đến hành vi “im lặng” của cơ quan hành chính nhà nước hiện nay khá phức tạp, gây khó khăn cho quá trình xác định đối tượng của khiếu nại hành chính. Cụ thể như sau:

Một là, trong một số trường hợp, “im lặng” của cơ quan hành chính nhà nước trước các yêu cầu, đề nghị của tổ chức, cá nhân có nghĩa là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ và được pháp luật cho phép khiếu nại. Chẳng hạn như pháp luật qui định trong một thời hạn nhất định, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền phải thực hiện các thủ tục hành chính nhất định và trả lời kết quả hoặc trả lời cho người dân nhưng quá thời hạn quy định mà cơ quan đó vẫn “im lặng” thì tổ chức, cá nhân yêu cầu thực hiện các thủ tục hành chính có quyền khiếu nại về sự chậm trễ đó. Hành vi “im lặng” lúc này trở thành đối tượng của khiếu nại hành chính. Pháp luật hiện nay có một số quy định cụ thể liên quan đến trường hợp này như:

Điều 6 Nghị định số 120/2006/NĐ-CP ngày 20/10/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều Luật Phòng, chống tham nhũng có nội dung quy định cơ quan tổ chức, cá nhân yêu cầu cung cấp thông tin có các quyền khiếu nại về việc không cung cấp thông tin hoặc không thực hiện nghĩa vụ cung cấp thông tin theo đúng quy định của pháp luật.

Khoản 4, Điều 38, Nghị định số 88/2006/NĐ-CP ngày 29/8/2006 của Chính phủ về đăng ký kinh doanh quy định: “Nếu sau 5 (năm) ngày làm việc, kể từ ngày nộp hồ sơ đăng ký kinh doanh mà không nhận được Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh hoặc không nhận được thông báo yêu cầu sửa đổi, bổ sung hồ sơ đăng ký kinh doanh thì người đăng ký hộ kinh doanh có quyền khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo”.

Điều 17 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 cũng quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính như sau: “Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong các trường hợp sau đây: “…6. Không áp dụng hoặc áp dụng không đúng quy định của Luật Tố cáo các biện pháp sau đây để bảo vệ người tố cáo khi người đó yêu cầu… 8. Cấp, thu hồi, không cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp, Giấy chứng nhận đăng ký hộ kinh doanh, Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, giấy phép và các loại giấy tờ có giá trị như giấy phép do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp trái pháp luật …”.

Hai là, trong một số trường hợp cụ thể, sự “im lặng” của cơ quan hành chính nhà nước lại được pháp luật chuyên ngành coi là đồng ý, trong các trường hợp này thì hành vi “im lặng” của cơ quan hành chính sẽ không được coi là hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Các trường hợp phổ biến hiện nay mà “im lặng” có nghĩa là đồng ý như sau:

Khi đăng ký nội quy lao động: Người sử dụng lao động sử dụng từ 10 người lao động trở lên phải có nội quy lao động bằng văn bản. Theo Điều 28 Nghị định 05/2015 ngày 12/01/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số nội dung của Bộ Luật Lao động, trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày ban hành nội quy lao động, người sử dụng lao động phải nộp hồ sơ đăng ký nội quy lao động. Khi nhận được đầy đủ hồ sơ, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội cấp Giấy xác nhận đã nhận hồ sơ đăng ký nội quy lao động cho người sử dụng lao động. Nếu nội quy lao động có nội dung trái với pháp luật thì trong thời hạn 07 ngày làm việc kể từ ngày nhận hồ sơ phải có văn bản thông báo và hướng dẫn người sử dụng lao động sửa đổi, bổ sung và đăng ký lại nội quy lao động. Trường hợp không có ý kiến gì thì nội quy lao động có hiệu lực sau 15 ngày, kể từ ngày nhận được hồ sơ đăng ký hoặc hồ sơ đăng ký lại nội quy lao động. Như vậy, nếu sau 15 ngày gửi hồ sơ, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội im lặng, không có ý kiến gì thì nội quy lao động đương nhiên có hiệu lực;

Trong các thủ tục hành chính về đầu tư: Trong quá trình thực hiện các thủ tục hành chính về đầu tư, cơ quan được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời nội dung được lấy ý kiến trong thời hạn quy định, quá thời hạn mà không có ý kiến thì được coi là đã đồng ý với nội dung dự án đầu tư thuộc phạm vi quản lý của mình (khoản 4, Điều 6 Nghị định 118/2015/NĐ-CP ngày 12/11/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư). Cụ thể như, trong thời hạn 10 ngày làm việc kể từ ngày nhận được đề nghị của Cơ quan đăng ký đầu tư, các cơ quan có thẩm quyền được gửi hồ sơ để lấy ý kiến phải có ý kiến về những nội dung điều chỉnh của Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư (khoản 1 Điều 34 Nghị định 118/2015). Quá thời hạn trên mà các cơ quan không có ý kiến thì được coi là đồng ý với nội dung điều chỉnh thuộc phạm vi quản lý của mình.

Trong giao kết hợp đồng: Bên được đề nghị giao kết hợp đồng im lặng là chấp nhận đề nghị giao kết khi các bên có sự thỏa thuận hoặc theo thói quen đã được xác lập giữa các bên (Khoản 2,Điều 393 Bộ luật Dân sự 2015). Trong đó, chấp nhận đề nghị giao kết hợp đồng là sự trả lời của bên được đề nghị về việc chấp nhận toàn bộ nội dung của đề nghị. Còn lại, sự im lặng của bên được đề nghị không được coi là chấp nhận đề nghị giao kết hợp đồng.

“Gần đây, một số cơ quan như Cục Thuế, Cục Hải Quan .v.v. cũng đã đưa ra một số quy định về việc im lặng là đồng ý như việc doanh nghiệp phát hành hóa đơn, gửi cơ quan thuế, sau một thời gian quy định nếu cơ quan thuế không có ý kiến được coi là đồng ý.”

Như vậy, hành vi “im lặng” bất hợp pháp có thể gây thiệt hại cho người dân hay cản trở họ thực hiện quyền mà pháp luật cho phép thì người dân có quyền khiếu nại hay khởi kiện tại toà án trừ những trường hợp cụ thể được pháp luật quy định nói trên. Trên thực tế, theo PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh: Trong những năm qua, số vụ kiện hành vi hành chính không nhiều, nhất là trong tương quan với số vụ việc khiếu nại lên cơ quan hành chính. Trong số đó, số vụ chống lại sự im lặng - bất hành động của cơ quan hành chính nhà nước càng ít hơn. Điều này khiến cho quyền và lợi ích hợp pháp của người dân đôi khi chưa được đảm bảo, chưa tạo ra sức răn đe đối với cán bộ, công chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, khiến họ còn có biểu hiện thờ ơ, quan liêu, chậm trễ trong việc giải quyết công việc cho người dân. Thực tế cũng còn những tranh cãi, khó khăn trong việc xác định đối tượng của khiếu nại hành chính xoay quanh hành vi này. Một ví dụ cụ thể: Ông Nguyễn Văn N và bà Võ Thị Thu H đã khiếu nại Sở xây dựng tỉnh Khánh Hòa vì đã không trình Ủy ban nhân dân tỉnh để cơ quan này cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho mình. Xung quanh vụ việc này có hai loại ý kiến: Một số người cho rằng Sở Xây dựng có nghĩa vụ trình Ủy ban nhân dân tỉnh đơn của đương sự nhưng đã không thực hiện nên đây chính là hành vi có thể bị khiếu nại theo quy định của pháp luật; Ý kiến khác lại cho rằng, Sở Xây dựng chỉ là cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân và không có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận này, vì thế nó không thể là đối tượng của khiếu nại mà chỉ có thể bị kiểm tra, đôn đốc theo hệ thống thứ bậc trong nền hành chính mà thôi. Tác giả bài viết đồng tình với quan điểm thứ nhất vì rõ ràng hành vi không thực hiện của Sở Xây dựng đã làm ảnh hưởng đến quyền công dân, phải được coi là hành vi có thể bị khiếu nại.

Nguyên nhân của thực tế này là do căn cứ pháp lý cho việc khiếu nại hành vi hành chính nói chung và hành vi “im lặng” của cơ quan hành chính nhà nước nói riêng còn thiếu vững chắc, pháp luật về khiếu nại chưa có hướng dẫn cụ thể về “hành vi hành chính” bị khiếu nại và hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, để khiếu nại sự “im lặng” của cơ quan hành chính nhà nước, tổ chức, cá nhân cần đợi đủ một thời hạn đã được xác định. Ví dụ như khi người dân thực hiện thủ tục hành chính, nếu quá thời hạn trả kết quả thủ tục hành chính theo luật định mà cơ quan hành chính nhà nước không trả lời thì người dân mới có thể coi đây là hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ và có quyền khiếu nại. Như vậy, để xác định hành vi “im lặng” là bất hợp pháp thì thời hạn giải quyết công việc phải được quy định một cách rõ ràng, nhất quán. Tuy nhiên, pháp luật hành chính ở nước ta vẫn thiếu các quy định về thủ tục, thời hiệu hoặc quy định thiếu thống nhất nên gây khó khăn trong việc xác định. Trong nhiều văn bản, thời hạn còn được quy định kéo dài tùy nghi trong một số trường hợp phức tạp nên càng khó khăn hơn cho tổ chức, cá nhân. Ngay cả khi thời hạn đã được quy định thì tác phong làm việc thiếu cẩn trọng của một số cơ quan hành chính nhà nước hay sự thiếu cẩn thận của người dân cũng khiến cho việc xác định thời gian trở nên khó khăn. Đơn cử như khi tiếp nhận đơn thư hay yêu cầu trực tiếp của người dân không vào sổ, vào sổ không đầy đủ ngày tháng, không có ký nhận, thất lạc giấy tờ xác nhận, giấy hẹn... nên không xác định được mốc thời gian đánh dấu thời điểm yêu cầu, kiến nghị của người dân dẫn tới khó xác định hành vi vi phạm của cơ quan hành chính nhà nước để khiếu nại.

Chính vì vậy, thời gian tới cần bổ sung hướng dẫn cụ thể để xác định hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính, “biểu hiện” của hành vi hành chính bị khiếu nại. Cần sớm nghiên cứu việc có luật hóa được không hành vi im lặng của cơ quan hành chính nhà nước là đồng ý hay không đồng ý, không để quy định ở các văn bản riêng lẻ. Vấn đề này cần được nghiên cứu một cách kỹ lưỡng hơn và quy định cụ thể trong Luật khiếu nại, trong các văn bản có liên quan để người dân có căn cứ khiếu nại rõ ràng và cán bộ, công chức, cơ quan hành chính nhà nước nâng cao trách nhiệm trong việc giải quyết các yêu cầu, kiến nghị cũng như khiếu nại của người dân, ý thức rõ hơn trách nhiệm của mình trong việc thực hiện công vụ. Đặc biệt là, quy định cụ thể như thế nào là hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền, và hành vi đó khi nào sẽ trở thành đối tượng của khiếu nại hành chính để tạo căn cứ pháp lý rõ ràng cho người dân khi đưa ra yêu cầu giải quyết khiếu nại. Bên cạnh đó có thể xem xét quy định: nếu trong các văn bản pháp luật ở các lĩnh vực cụ thể không có quy định thời hạn thì quá một thời hạn nhất định, theo quy định chung, sự im lặng của cơ quan hành chính sau khi nhận được yêu cầu của người dân, sẽ bị coi là từ chối và tổ chức, cá nhân được phép khiếu nại theo quy định của pháp luật. Như vậy, sẽ tạo căn cứ pháp lý vững chắc cho người dân khiếu kiện cơ quan hành chính trong trường hợp trây ỳ, và vì vậy, nâng cao trách nhiệm của cơ quan này trong giải quyết công việc của người dân.

Ngoài ra, cần sửa đổi, bổ sung các quy định của hệ thống pháp luật hiện hành về thủ tục, thời hạn, thời hiệu giải quyết các công việc, thủ tục hành chính cho tổ chức, cá nhân cho đầy đủ, thống nhất để tổ chức, cá nhân có đủ căn cứ pháp lý vững chắc trong việc khiếu kiện hành vi “im lặng” của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền. Đặc biệt là tránh tình trạng các văn bản hướng dẫn quy định khác nhau về thời hạn, thời hiệu, thủ tục giải quyết đối với cùng một loại thủ tục, gây khó khăn cho công dân trong việc xác định và tiến hành khiếu kiện. Các cơ quan nhà nước và tổ chức, cá nhân cũng cần nâng cao trách nhiệm trong việc thực hiện các bước tiếp nhận yêu cầu, đề nghị giải quyết công việc của người dân, lưu trữ giấy tờ, hồ sơ để có căn cứ pháp lý rõ ràng trong việc xác định thời hạn và khiếu nại hành vi “im lặng” trái pháp luật của của cơ quan hành chính nhà nước./.